Dette er en drøfting av om staten følger sine egne utredningsprinsipp når Nord-Norgebanen (NNB) utredes. Disse reglene finnes i Finansdepartementets utredningsinstruks (UI) fra 1.3.2016 og i Rundskriv R-109-2021 (Rundskrivet) datert 25.6.2021.

Dette er dessuten en sjekk på om statens organer har tatt inn over seg den nye sikkerhetspolitiske situasjonen etter 24.februar 2022, og i så fall hva dette kan innebære.

Viktige knagger i reglene:

1: UI

Pkt 1-1: Formålet med UI er å legge et godt grunnlag for beslutninger om bl a investeringer.

Pkt 1-4: Reglene i UI kan bare fravikes når spesielle forhold gjør det nødvendig.

Pkt 2-1: Bl a: Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?

Utredningen skal bl a omfatte virkninger for enkeltpersoner, og privat og offentlig næringsvirksomhet.

Pkt 2-2: Utredningen skal være så omfattende og grundig som nødvendig. Dersom tiltaket berører prinsipielle spørsmål, skal utredningen drøfte disse på en balansert, systematisk og helhetlig måte.

Når det skal utredes tiltak som man forventer gir vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger, skal det gjennomføres en analyse i samsvar med gjeldende rundskriv for samfunnsøkonomiske analyser (Rundskrivet).

2: Rundskrivet

Samfunnsøkonomiske analyser brukes for å klarlegge og synliggjøre virkninger av bl a investeringer. Analysene vil inngå i et beslutningsgrunnlag, og skal vurderes sammen med eventuelle andre utredninger og høringsinnspill.

I rundskrivet omtales tre ulike typer samfunnsøkonomiske analyser; nytte-kostanalyser, kostnadseffektivitetsanalyser og kostnadsvirkningsanalyser.

I nytte-kostanalyser verdsettes alle positive og negative virkninger av tiltaket i kroner så langt det lar seg gjøre. Dersom sum positive virkninger er større enn de negative, er tiltaket samfunnsøkonomisk lønnsomt. (Formelt: At betalingsvilligheten for alle tiltakets nyttevirkninger er større enn summen av kostnadene).

Når alle tiltakene som skal sammenliknes, har like nyttevirkninger, kan man nøye seg med å vurdere de negative virkninger, og da velge det tiltaket som har lavest kostnad. Dette er kostnadseffektivitetsanalysen.

Der det ikke er mulig å verdsette nyttesiden i kroner, samtidig som ulike tiltak har ulike kostnader, kan man beregne kostnaden på vanlig måte. Nyttevirkningene beskrives best mulig, men ikke i kroner eller på en felles skala. Dette kalles nyttevirkningsanalyse. Denne gir ikke grunnlag for å rangere tiltakene etter samfunnsøkonomisk lønnsomhet, selv om den gir verdifull informasjon for beslutningstakerne.

Det bør formuleres mål for de som et eventuelt tiltak endrer situasjonen for, og hva som ønskes oppnådd for samfunnet som helhet (samfunnsmål).

Må gi grunnlag

Nytte- og kostnadsvirkninger som ikke lar seg verdsette i kroner, skal også kartlegges og omtales på en slik måte at det gir grunnlag for å vurdere hvordan virkningene påvirker den samfunnsøkonomiske lønnsomheten. Informasjonen må presenteres på en slik måte at det gir beslutningstakerne grunnlag for å ta hensyn til dette i vurderingen av de ulike alternativ.

Virkningen (nytten) av et tiltak vil normalt være usikre. Det samme gjelder kostnadene. Denne usikkerheten forutsettes drøftet og den samfunnsøkonomiske analysen må bygge på «forventningsrette» estimater, både på nytte- og kostnadssiden.

Det er bare ved nytte-kostanalyser at man kan få frem netto nytten i kroner, den samfunnsøkonomiske lønnsomhet pr bruker. I de to andre må man enten rangere tiltakenes utgiftsside, eller gjøre en verbal vurdering av de ikke prissatte nyttevirkninger. Dette må dokumenteres.

Ikke mye fantasi til

Utredningsprinsippene anvendt på tre statlige dokumenter

De tre har alle, hver på sin måte betydning for NNB.

«Nytte-kostnadsanalyse Nord-Norgebanen» datert 7.6.2019 fra Jernbanedirektoratet

Direktoratet definerer denne som en samfunnsøkonomisk nytte-kostnadsanalyse. NNB er definert som strekningen Fauske-Tromsø med sidearm til Harstad i et av alternativene. I rapporten konkluderes det med at den samfunnsøkonomiske nytten av banen er negativ, og at det derfor ikke vil lønne seg å bygge den, basert på de formål som banen vil kunne realisere. Det er å si om disse formålene at brede og langsiktige samfunnsmål ikke er medtatt eller drøftet.

Dette gjelder sikkerhetspolitiske formål, nasjonsbygging og den langsiktige logistiske situasjonen i «postoljealderen», der trolig fiskerisektoren på ny vil kunne bli landets hovednæring. De formålene, som er utelatt, vil være så vesentlige at rapporten neppe kan kalles en nytte-kostnadsanalyse etter statens egne regler. Det skal ikke mye fantasi til å spå at de råd som gis, vil kunne være skjebnesvangre for Norge som nasjon.

Nær i tid

Det som i tillegg kan være bekymringsfullt, er i hvilken grad rapporten fra 2019 gir bindinger til senere rapporters innhold og konklusjoner.

«Helhetlig strategi for utvikling av togtilbudet», Jernbanedirektoratet datert 30.3.2023, og «Jernbanesektorens svar på prioriteringsoppdraget» datert 31.3.2023 fra Jernbanedirektoratet og Bane Nor.

Disse ligger så nær i tid og har så mye gjensidig relevant omtale at de behandles under ett.

Fellessvaret avviker ikke vesentlig fra rapporten  fra 2019, med et vesentlig unntak, se nedenfor.

I Felles svaret fra de to omtales korridor 8: «Bodø-Narvik-Tromsø-Kirkenes» slik.

«Mulige tilbudsforbedringer i andre periode, dvs 2031-36

Oppfølging av utredning for økt kapasitet Ofotbanen

Eventuelle tiltak i oppfølging av KVU Nord-Norge og Nord-Norge-banen»

De to KVU-ene ferdigstilles høsten 2023, og den politiske behandlingen av de to vil avklare den videre utvikling av jernbanen i nord. Felles svaret er ellers gitt på grunnlag av de rammer departementene har definert. Disse er ikke mye å skryte av!

Behov aktualisert

Under avsnittet om samfunnssikkerhet har fellessvaret noe vesentlig nytt. Her omtales at den (nye) sikkerhetspolitiske situasjonen har aktualisert behovet for å sikre transportsystemets kapabiliteter og evne til å utøve en viktig rolle i totalforsvaret. Nå innser man at jernbanen er en del av totalforsvaret og videre utvikling av infrastruktur bør ha egenskaper som kan bidra i forsvaret av landets interesser. Forsvaret har spilt inn en oversikt over tiltak i jernbanestruktur og materiell som kan bidra til god mobilitet i fred, krise og krig.

Jernbanedirektoratet har initiert en dialog med Samferdselsdepartementet om NTP-prosessen alene er tilstrekkelig for å sikre moment og nødvendig håndtering av Forsvarets behov eller om situasjonen krever en særskilt prosess.

I vurderingen av samfunnssikkerhet i de ikke-prissatte konsekvensene er Forsvarets behov tillagt stor tyngde.

«Den helhetlige strategien» fra Jernbanedirektoratet er tenkt brukt som underlag for arbeidet med NTP 2025-2036 når det gjelder togtilbudet. Hovedbudskapet er å optimalisere eksisterende framfor å bygge mye nytt. Det er «ta vare på det vi har», «utnytte eksisterende kapasitet», «bedre vilkår for gods på bane» og «tilbudsforbedringer rundt de største byene».

I strategien omtales at transport er en kritisk samfunnsfunksjon og at transportsystemet har en sentral funksjon for samfunnssikkerheten i Norge. Samfunnssikkerhet er definert som samfunnets evne til å verne seg mot og å håndtere hendelser som truer grunnleggende verdier og funksjoner, og som setter liv og helse i fare.  Jernbanen skal bidra til å styrke landets forsvarsevne i hele landet.

Transportsystemets kapabiliteter

Strategien side 9 har utdypet det som er omtalt i fellesuttalelsen. «Den sikkerhetspolitiske situasjonen med krig mellom Russland og Ukraina, og pågående prosesser for å innlemme Sverige og Finland i NATO, har aktualisert behovet for å sikre transportsystemets kapabiliteter og evne til å utøve rollen i totalforsvaret på en adekvat måte». Og «Jernbanen som del av totalforsvaret har ikke vært i fokus eller en sentral del av prioriteringskriteriene på mange år».

«I lys av den sikkerhetspolitiske situasjonen har Jernbanedirektoratet tatt initiativ til en dialog med Samferdselsdepartementet om NTP-prosessen alene er tilstrekkelig for å sikre moment og nødvendig håndtering av Forsvarets behov, eller om situasjonen krever en særskilt prosess».

«Jernbanedirektoratet legger til grunn at en dialog mellom Samferdselsdepartementet og Forsvarsdepartementet om videre prosess vil kunne fremskaffe en samlet analyse og prioritering av behov til riktig tid, herunder kostnadsfordeling. Infrastrukturtiltak som utelukkende eller i hovedsak dekker Forsvaret og/eller NATOs behov, vil kunne telle med i NATOs 2 prosent-ambisjon. Prosessen for disse avklaringene vil løpe utover leveransefristen for NTP 2025-2036».

Avslutningsvis omtales pågående KVU Nord-Norgebanen og KVU for transportsystemet i Nord-Norge. Dette utredningsarbeidet vil i likhet med øvrige KVU-er for tog-tiltak ferdigstilles høsten 2023.

To-prosentregelen?

Jernbanen sin helhetlige strategi er noe mer klar, og går noe lenger enn felles-svaret i omtalen og en mulig forsering av NNB. Her antydes også alternative delfinansieringsmuligheter.

Det er altså ikke slik at de to omtalte dokumenter fra 2023 har gjort bredere samfunnsanalyser i forhold til nasjonsbygging og langsiktige perspektiv sammenliknet med rapporten fra 2019. Det som skaper dynamikk nå, er at fagorganene tar inn over seg den nye sikkerhetspolitiske situasjonen.

Mulig bygging av NNB utenfor NTP og i et forsert tempo?

Det er sagt at finnene bygde gjerde mot russerne uten noen økonomisk analyse på forhånd, da basert på sine historiske erfaringer.

Den sikkerhetspolitiske situasjonen i dag tilsier at NNB bygges snarest mulig, utenfor NTP, som et tiltak for å gjøre hele landet tryggere. Denne situasjonen er spesiell nok til å fravike pkt 1-4 i UI.

De vurderinger som gjøres i Forsvaret, vil gi føringer for hvilke parseller og traseer som kan bli valgt for jernbanen i nord. Disse kan komme til å gå langs landet fra nord mot sør, eller på tvers fra vest til øst, et eller flere steder.

Finansiering kan skje via 2-prosentregelen til NATO og via delfinansiering gjennom EU og NATO. Finansiering via Oljefondet kan også forsvares da dette vil komme både dagens generasjoner og de framtidige til nytte.

­­

HVA MENER DU? Vi vil gjerne at du skal bidra med din mening.

Send ditt innlegg til nyhet@framtidinord.no